Местное самоуправление и прокуратура: проблемы законодательного регулирования
На основе анализа законодательства и юридической практики в статье рассматриваются вопросы оптимизации правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Целью данного исследования является решение проблем правового регулирования в вопросах: осуществления прокурорского надзора за правотворческой и иной деятельностью органов местного самоуправления, сотрудничества органов прокуратуры и органов местного самоуправления, оказание содействия и помощи органов прокуратуры органам местного самоуправления. Автор анализирует конституционные принципы деятельности органов прокуратуры и органов местного самоуправления, их сочетание в сферах совместной деятельности. При этом делается вывод о том, что реализация этих принципов направлена, с одной стороны, на решение государственных задач по укреплению законности, защиты прав и свобод человека, а с другой, — на расширение свободы и самостоятельности местного самоуправления. В статье дается характеристика и классификация форм взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления. С использованием методов научного исследования (системный, сравнительно-правовой, моделирования, формально-юридический, и др.) автор приходит к выводам о недостаточности действующего правового механизма для оптимизации их совместной деятельности по вопросам правотворчества и правоприменения, необходимости дополнения действующего законодательства локальными формами взаимодействия, инициированными на местах. Практическое назначение этих и иных выводов заключается в том, что они могут быть использованы при подготовке соответствующих изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также в учебных целях и практической работе органов прокуратуры и органов местного самоуправления.
Ключевые слова
Полный текст
В своей деятельности прокуратура как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением законности, большое внимание уделяет органам местного самоуправления. Надо отметить, что в силу своих особенностей, как форма публичной власти органы местного самоуправления находятся под наиболее интенсивным воздействием прокурорского надзора. Об этом свидетельствуют и число прокурорских проверок, и их результаты в виде большого количества опротестованных решений муниципалитетов. И это не случайно, поскольку местное самоуправление как власть наиболее приближено к населению, т.е. наиболее часто вступает с ним в контакт по поводу удовлетворения разнообразных потребностей и интересов граждан. Муниципальные органы власти весьма многочисленны, децентрализованы и автономны друг от друга. К тому же, провозглашенная в Конституции РФ самостоятельность органов местного самоуправления и их не вхождение в систему органов государственной власти (ст. 12) существенно ограничивают степень и сферу вмешательства в их деятельность многих государственных органов и делают их независимыми от последних. При такой ситуации только законность, а не целесообразность принимаемых органами местного самоуправления решений может быть подвержена негативной оценке вместе с корреспондирующим с ней воздействием на органы местного самоуправления компетентных государственных структур. Надо отметить, что проблемы взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления в научной литературе рассматриваются как представителями уголовно-процессуальной, так и муниципальной (конституционной) специализации 1 . Для начала обратимся к конституционным принципам их взаимодействия, поскольку именно они в сжатом виде показывают широту и пространство этого взаимодействия и служат ориентиром при устранении противоречий и совершенствовании нормативных правовых актов, закрепляющих как статус прокуратуры, так и статус органов местного самоуправления, а также их правоприменительной практики. К такого рода принципам относятся принципы законности, гласности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, демократизма, самостоятельности местного самоуправления и централизации органов прокуратуры. Если попытаться сопоставить функционирование этих принципов применительно к деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры, то можно сделать вывод о том, что они отражают: во-первых, их общие цели и задачи функционирования, направленные на обеспечение верховенства Конституции РФ, обязательности соблюдения законов, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, создание благоприятного режима взаимодействия, обеспечивающего открытость и демократичность взаимоотношений, при которых кроме властно-директивных действий со стороны прокуратуры возможно и сотрудничество, консультативно-информационное содействие друг другу. В-третьих, организационно-правовое обособление системы местного самоуправления от органов государственной власти, не позволяет полностью унифицировать их взаимодействие, оставляя сферы проявления органов местного самоуправления свободными от надзорной деятельности и вмешательства органов прокуратуры, деятельность которой в отличие от деятельности органов местного самоуправления основана на строгой централизации управления. Сочетание принципа самостоятельности местного самоуправления с принципом законности далеко не всегда порождает на практике должные пропорции, поскольку самостоятельность олицетворяется порой с целесообразностью действий с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей жизнедеятельности местных сообществ. Эта целесообразность не должна выходить за рамки закона, а лишь оставлять свободу действий местному самоуправлению, в том числе в сфере собственного правотворчества.
Любое взаимодействие двух публичных органов власти основано не только на общих принципах, но и на конкретных правовых предписаниях, определяющих алгоритм их действий в тех или иных ситуациях. Поскольку данные ситуации весьма многообразны, это обусловливает и многообразие форм взаимодействия. В свою очередь, под формой взаимодействия следует понимать структурно-организационную объективацию взаимодействия, обусловленную предметом и целями этого взаимодействия. Так, по характеру взаимодействия их можно разделить на императивные (где властными полномочиями обладает лишь одна сторона взаимоотношений, в данном случае — прокуратура, которая, например, требует устранить допущенное органом местного самоуправления нарушение закона) и диспозитивные (где стороны взаимоотношений равноправны и свободны с точки зрения возможности вступления в эти отношения, например, по договору о сотрудничестве). В зависимости от источника регулирования данные формы взаимодействия могут классифицироваться на установленные законодательством и договорные (возникающие исключительно по воле сторон, их инициативе). С точки зрения вида юридического действия, лежащего в основе взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, они могут быть как правотворческими, так и правоприменительными. И наконец, по своему целевому назначению данное взаимодействие может различаться на: преследующее цель устранение нарушения законодательства; оказание органами прокуратуры консультативной поддержки; осуществление информационного обмена; и т.п. С учетом важности информационно-аналитической работы прокуратуры, которая по мнению некоторых авторов, является обязательным, и в то же время вспомогательным элементом ее повседневной деятельности 2 , в качестве самостоятельной формы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры можно выделить информационный обмен этих органов, необходимый для оптимизации и координации их действий.
На практике порой становится очевидной недостаточность установленного федеральным законодателем правового механизма взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления. Этот правовой механизм корректируется и дополняется либо приказами Генерального прокурора РФ, либо совместными локальными инициативами и соглашениями по осуществлению взаимодействия непосредственно на территориях муниципальных образований. Согласно таким соглашениям о взаимодействии органы местного самоуправления обязуются извещать прокуратуру о дате и повестке дня назначаемых заседаний по вопросам правотворчества, обеспечивать органы прокуратуры проектами нормативных правовых актов и иной информацией, необходимой для проведения юридической и антикоррупционной экспертизы, а также планами своей правотворческой работы, рассматривать поступившие от органов прокуратуры предложения по совершенствованию муниципальной нормативной правовой базы, информировать прокуратуру о результатах их рассмотрения, и т.п. Данные формы взаимодействия дополняются совместной деятельностью, связанной с разработкой и принятием комплексных программ по борьбе с преступностью и пресечением совершения правонарушений, в связи с чем проводятся совместные профилактические мероприятия и проверки подконтрольных субъектов. С учетом недостаточной юридической квалификации муниципальных служащих, особенно в сельских и поселковых муниципальных образованиях, прокуратурой оказывается методическая и информационная поддержка органов местного самоуправления, организуется учеба и курсы повышения квалификации сотрудников муниципальных учреждений. Поскольку такая позитивная практика наблюдается далеко не везде, целесообразно на федеральном уровне урегулировать эти отношения, используя наиболее рациональные и эффективные конструкции взаимодействия, уже апробированные в отдельных муниципальных образованиях.
При более подробном рассмотрении отдельных направлений взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления, обратим внимание, что обязанность по участию органов прокуратуры в правотворческой деятельности прописана лишь в приказе Генерального прокурора от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», который не носит нормативного характера. Данным приказом определены основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности: самостоятельная разработка проектов нормативных правовых актов; участие в разработке законопроектов; подготовка заключений на нормативные правовые акты; участие в заседаниях представительных органов местного самоуправления. По мнению И. Аристарховой, к формам участия прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления следует также отнести изучение и возможную корректировку планов работы органов местного самоуправления; участие в заседаниях рабочих групп по разработке проектов нормативных правовых актов; изучение внесённых проектов нормативных правовых актов; участие и выступление на заседаниях представительных органов местного самоуправления и коллегиях администраций; проверку законности принимаемых актов органов местного самоуправления; тематические проверки актов органов местного самоуправления; проверки действующих правовых актов органов местного самоуправления на соответствие изменившемуся федеральному законодательству; проверку конкретного акта в связи с получением сведений о противоречии его законодательству; внесение актов прокурорского реагирования с требованием устранения противоречий законодательству принятых актов органов местного самоуправления либо с требованием принять необходимый правовой акт; выступление на семинарах по вопросу законности правовых актов и с разъяснениями действующего законодательства 3 . Пунктом 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить муниципальные нормативные правовые акты. В целях реализации приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 на местах, например, по инициативе прокуратуры в уставах муниципальных образований за прокуратурой закрепляется право на участие в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, закрепляется принятие на уровне местного самоуправления нормативных правых актов, устанавливающих порядок и сроки направления нормативных правовых актов и их проектов в прокуратуру.
Как известно, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов занимает важное место среди способов по противодействию коррупции на территории Российской Федерации. Согласно ст. 3 ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» основная роль в проведении антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов принадлежит прокуратуре РФ. Однако стоит отметить, что механизм и правовые последствия признания прокуратурой, в частности, муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы, весьма паллиативны. Прокуратура вправе лишь инициировать внесение соответствующих изменений в нормативные акты органов местного самоуправления в части устранения в них коррупциогенных факторов. В свою очередь, органы местного самоуправления вправе проигнорировать инициативу прокурора, поскольку обязаны лишь рассмотреть требование прокурора, но не обязаны его исполнять. Судебный порядок признания таких актов органов местного самоуправления не действующими согласно положениям КАС РФ не предусмотрен. В этой связи надо устранить данный пробел законодательства, поскольку коррупционный нормативный правовой акт, который формально не противоречит действующему законодательству, может нанести не меньший вред, чем акт, признаки несоответствия которого действующему законодательству более очевидны. Кроме того, в указанном выше Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ помимо установления перечня нормативных правовых актов, которые подлежат изучению органами прокуратуры, необходимо установить сроки предоставления представительными и исполнительными органами власти в прокуратуру нормативных правовых актов для их изучения на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Данная обязанность, в свою очередь, обусловливает и необходимость закрепления за ними порядка устранения коррупциогенных факторов. В связи с чем, необходимо дополнить закон положением, согласно которому будет установлен порядок и способы добровольного устранения органами власти коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов и согласование этих изменений с прокуратурой.
Не секрет, что органы местного самоуправления, несмотря на гарантированную Конституцией РФ самостоятельность как формы публичной власти, часто подвергаются со стороны государственных контролирующих органов необоснованным проверкам и вмешательствам в их собственную компетенцию. Кроме того, представляется справедливым утверждение, что результативность проверки должна соотноситься с задействованным при ее проведении ресурсами 4 . В свое время, для того, чтобы оградить предпринимателей от такого рода проверок был принят Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Контрольно-координирующим органом над всеми контрольными и надзорными государственными и муниципальными структурами была назначена прокуратура, которая призвана согласовывать и контролировать исполнение ежегодных планов проведения проверок, а также согласовывать и контролировать проведение внеплановых проверок. Однако, как оказалось на практике, и сам, так называемый «дважды контролер», небезупречен. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 по делу о проверке п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21, п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» был выявлен целый ряд правоприменительных злоупотреблений прокуратуры, связанных с необоснованными требованиями в ходе проводимой прокуратурой проверки. В частности: проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими организациями не в пределах определенного предмета конкретной проверки, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц; запрос прокурором у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации документов и материалов, непосредственно обусловленных целями и предметом конкретной проверки, которые могут быть полученными у других государственных органов или из открытых источников; установление обязательств для некоммерческой организации представлять документы, которые она не обязана иметь в соответствии с законодательством, а также формировать документы, не имеющиеся на момент предъявления требования прокурора; привлечение к участию в проведении проверки исполнения законов некоммерческой организацией представителей (сотрудников) других государственных органов как самостоятельных субъектов проверочных действий от имени и в рамках компетенции соответствующих государственных органов; и др. И хотя сами рассматриваемые Конституционным Судом РФ положения закона о прокуратуре не были признаны противоречащими Конституции РФ, тем не менее они нуждались в дополнительной регламентации во избежание таких распространенных в надзорной практике прокуратуры нарушений. Федеральному законодателю было предложено внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ по этому делу были реализованы путем принятия Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”». Так, в силу указанных изменений прокурору запрещено требовать информацию, документы и материалы и (или) их копии, не обусловленные целями проверки, а также те которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте (п. 2.3 ст. 6).
Вопрос о том, каким образом прокуратура должна осуществлять проверку правоприменительной, хозяйственной, иной управленческой деятельности органов местного самоуправления: в том же режиме, т.е. наравне с требованиями, которые предъявляются к деятельности предпринимателей, общественных и иных некоммерческих организаций, либо в ином порядке, — достаточно дискуссионный. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть общие принципы проведения таких проверок государственными органами контроля, среди которых принципы объективности, открытости и гласности, а также установлена координирующая роль при проведении таких проверок прокуратуры (п. 2.2 ст. 77). Поправками Федерального закона от 19.02.2018 № 17-ФЗ о внесении изменений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было решено унифицировать порядок предоставления информации о плановых и внеплановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, об их результатах и принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений путем внесения такой информации в единый реестр проверок (ч. 2-7 ст. 77). Вместе с тем, частота проведения плановых проверок одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления — не чаще одного раза в два года (в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — один раз в три года). Обращая внимание на необходимость устранения дублирования функций контрольных государственных органов, А. Ю. Винокуров обоснованно полагает, что целесообразно было бы исключить из ч. 2 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ упоминание о проверке органами контроля (надзора) законности муниципальных правовых актов с одновременным возложением этой задачи на органы прокуратуры в ч. 1 той же статьи и предоставлением прокурорам права полноценно (т.е. не только в связи с выявлением факта несоответствия закону, но и любому другому вышестоящему в юридической иерархии документу) опротестовывать указанные правовые акты либо обращаться в суд (арбитражный суд) с заявлением о признании их недействительными или недействующими 5 .
С учетом того, что многие вопросы местного значения имеют весьма значительный государственный компонент, законодатель счел необходимым дополнительно обратить внимание органов прокуратуры при согласовании совместных плановых проверок на законность включения в них объектов государственного контроля (надзора) (п. 2.3 ст. 77) В редакции этого пункта закона № 131-ФЗ вызывают определенные вопросы и положение о совместной форме проведения таких проверок, не говоря уже об алгоритме взаимодействия контролирующих органов. Кроме этого, следует отметить, что такого рода проверки органов местного самоуправления должны осуществляться с поправочным коэффициентом на то, что органы местного самоуправления —органы публичной власти. Разумеется, нельзя делать каких-либо снисхождений в случае, если ими нарушается законность. Однако с учетом принципов гарантированности и самостоятельности местного самоуправления как формы публичной власти, которые, кстати, необходимо дополнительно включить в п. 2.2 ст. 77 закона), представительные органы которых избираются населением и выражают его интересы, следует усилить защиту местного самоуправления от всякого рода необоснованных и незаконных проверок. Во взаимодействии с прокуратурой это могли бы быть меры, разработанные самим ведомством. В частности, таким внутренним документом мог бы служить утвержденный приказом Генерального прокурора РФ специальный регламент надзорных проверок в отношении органов местного самоуправления, в котором следовало бы дополнительно урегулировать не только чисто организационные, но и этические моменты действий сотрудников прокуратуры.
Примечания:
1 См., например: Семенов А. С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности: Автореф… дисс. канд. юрид. наук. М., 2015. С. 1-29; Шеметова О. Ю. Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России: Автореф… дисс. канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 1-24.
2 См.: Хатов Э. Б. Информационно-аналитическая деятельность российской прокуратуры: генезис и эволюция // РЖПИ. 2018. № 2. С. 192.
3 Аристархова И. Участие прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. 2006. № 6. С. 23-27.
4 Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 09.06.2016 № 142).
5 Винокуров А. Ю. Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1630-1631.
https://journals.eco-vector.com/2410-7522/article/view/18493/ru_RU